Periaatteessa julkista: havaintoja julkisuusperiaatteen käytännöistä EU-Suomessa.

Kirjoitus perustuu Tutkivan journalismin yhdistyksen johtokunnan jäsenen Asko Hynnisen lectioon väitöstilaisuudessa Jyväskylässä 15.1.2000, oppiaineena journalistiikka. Hynninen on työskennellyt mm. Etelä-Suomen Sanomien kotimaanosaston esimiehenä sekä tutkivana toimittajana. Täällä hetkellä hän on tutkimuspäällikkönä Jyväskylän yliopiston Mediainstituutissa.

Tässä kirjoituksessa tarkastelen julkisuusperiaatteen toteutumista käytännössä EU:n periferiassa, tai oikeastaan periferian periferiassa, tuolla kansalaisia lähellä olevalla päätöksenteon tasolla, EU-kielellä sanottuna subidiariteettitasolla. Näkökulmana on EU-Suomen alue-eliitin ja toimittajien vuorovaikutus. Tarkooituksena on pohtia myös sitä, miten journalismi voi toiminnallaan laventaa julkisuuden rajoja.

Kun Suomi lähes tasan viisi vuotta sitten liittyi Euroopan unioniin, sekä unionin huipputason että EU-tukia jakavan maakuntatason päätöksentekomekanismit näyttäytyivät äärimmäisen monimutkaisina, lähes läpinäkymättöminä byrokraattisina koneistoina. Paljon puhuttiin myös siitä, miten yhteen törmäsivät salaileva EU ja avoimuuden mallimaa Suomi.

Julkisuusperiaatteessa on lyhyesti sanottuna kysymys kansalaisten oikeudesta saada tietoa julkisen vallan käytöstä. Vuoden 1999 lopussa voimaan tulleen uuden julkisuuslain tarkoituksena on antaa kansalaisille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa saadun tiedon pohjalta vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttään ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Toimittajia ei erikseen mainita, mutta käytännön kannalta on tärkeää, että vanhan julkisuuslain käytännöt muotoutuivat nimenomaan toimittajien aktiivisen rajojen koettelun ansiosta.

Olen yrittänyt selvittää, kuinka yleistä tällainen toimittaja-aktivismi jokapäiväisessä journalismissa on, mitkä ovat sen ehdot ja mahdollisuudet. Samalla yritän katsoa, miltä asiat näyttävät lähteiden itsensä näkökulmasta. Lukuisten tutkimusten ja omankin toimittajankokemukseni mukaan viranomaiset ovat toimittajien tärkeimpiä tiedonlähteitä. Journalismin tutkimuksessa lähteiden oma näkökulma on kuitenkin jäänyt vähälle. Usein lähteet on nähty ulkopuolisina objekteina ilman että dokumenttilähteet tai henkilölähteet olisi nostettu esiin journalismin tuotteiden takaa.

Erityisen harvoin lähteiden näkökulma on noussut esiin suomalaisessa journalismin tutkimuksessa, jota voi tässä suhteessa luonnehtia sisäänpäinkääntyneeksi. Toimittajakeskeinen lähestymistapa sulkee pois ne informaation ja tiedon muotoutumista koskevat vivahteet, jotka saadaan mielestäni esiin molempien osapuolten vuorovaikutuksen tarkastelun kautta.

Myös julkisuusperiaatteen käytäntöjä on tutkittu vähän. Olen pyrkinyt luomaan siitä mahdollisimman monipuolisen kokonaiskuvan valottamalla ristiin erilaisia aineistoja: mukana on ollut niin viranomaisdokumentteja, lehtikirjoituksia, haastatteluja, kirjallisia kyselyjä kuin tutkivaa journalismia lähenevä julkisuustestikin. Olen käyttänyt näitä aineistoja ´luovasti´, joustavasti sekä tausta-aineistona että lähiluvun, sisältöanalyysin kohteina.

Tai oikeastaan kysymys on pikemminkin syvyys- kuin lähiluvusta: olen pyrkinyt menemään tekstien taakse siihen todellisuuteen, johon ne viittaavat. Tämä on tapahtunut yhdistelemällä konstruktivismin ja realismin nimellä tunnettuja lähestymistapoja. Äärimmillään realismi lähtee siitä, että esitys on tosi, jos se vastaa todellisuutta ja epätosi jos se ei vastaa sitä. Realismia on moitittu taipumuksesta johtaa ”jumalan näkökulmaan” jonka mukaan todellisuus on tuolla ulkona, objektiivisesti ja kaikille samanlaisena esitettävissä ja kuvattavissa. Konstruktivismin heikkous taas on siinä, että se johtaa usein tietoteoreettiseen ”anything goes” –relativismiin, jossa tiedon totuudellisuutta ei haluta tai voida arvioida. Tällöin saattaa olla miltei pelkästään makuasia minkä väitteen haluaa ottaa totena.

Usein on tyydytty myöntämään realismin ja konstruktivismin yhteensopimattomuus, jolloin molemminpuolinen syrjintä on johtanut eräänlaiseen apartheidiin. Lähden siitä, että omaksumalla näiden oppisuuntien kestävät puolet ja luopumalla niiden huonoista osista on mahdollista luoda kumpaakin suuntaa hedelmöittävä ajatusrakennelma.

Kuten aiemmin totesin, julkisuusperiaatteessa on kysymys oikeudesta saada tietoa. Tässä tarkastelun pohjana on klassista tieteellistä realismia edustava määritelmä, jonka mukaan voimme kutsua ’tiedoksi’ niitä väitteitä, joille meillä on toistaiseksi paras perustelu - siitä huolimatta, että saatamme epäillä niiden totuutta ja olla oikeassa tässä epäilyssä.

Otetaanpa esimerkki: EU:n rakennerahasto-ohjelmien päätavoitteeksi on asetettu uusien työpaikkojen luominen, tavoitteena on siis välillisesti tai välittömästi työttömyyden vähentäminen. Työttömyys on faktinen yhteiskunnan ja yksilötason ongelma, joka on koko ajan läsnä niin kansalaisten arjessa, valtaapitävien puheissa kuin mediassakin. Mielestäni ei ole samantekevää, onko journalismin välittämä tieto työttömyyden vähenemisestä totta vai ei, ovatko työnhakijat esimerkiksi saaneet vakituisen työpaikan vai vain väliaikaisen koulutuspaikan.

Mielestäni toimittajan ammatin olemukseen kuuluu olennaisesti aito kiinnostus siitä, kuinka perusteltuja lähteiden väitteet ovat, se, mistä aineksista väitteet on keitetty kokoon. On siis tutkittava sitä, olisiko journalistinen lopputuote voinut olla toisenlainen, jos toimittaja olisi käyttänyt jotain muuta, paremmin perusteltua tietoa.

Journalismin tietona välittämän informaation todenmukaisuuden pohtiminen ei ole ollut enää muotia 1990-luvun suomalaisessa journalismin tutkimuksessa. Objektiivisuuden eli todenmukaisuuden ja olennaisuuden vaatimukset ovat kuitenkin koko ajan läsnä, tiedostettuina tai tiedostamatta, sekä journalistien eettisissä koodeissa että journalistien asenteissa.

Edelleenkin voimassa olevissa Suomen Journalistiliiton ammattieettisissä ohjeissa todetaan heti ensimmäiseksi, että ”yleisöllä on oikeus saada oikeita ja olennaisia tietoja todenmukaisen kuvan muodostamiseksi maailmasta ja yhteiskunnasta”. Journalistin velvollisuus puolestaan on vastaavasti pyrkiä ”totuudenmukaiseen, olennaiseen ja monipuoliseen tiedonvälitykseen”.

Journalismin juhlava tavoite voi olla tiedon välittäminen, mutta useimmiten se välittää sirpaletietoa. Vaikka journalismi määritellään tosiasioiden pohjalta, siinä voi olla kysymys yhtä hyvin valheiden kuin tiedonkin välittämisestä; esimerkiksi uutisjournalismin keskeinen alue on politiikka, jossa valhe on erittäin yleistä; itse asiassa se kuuluu politiikkaan välttämättömänä osana . Vain harvoin journalismi oikaisee uutisen yhteydessä lähteen esittämän valheen, yksinkertaisesti siksi, että väitteen todenperäisyyttä ei jutun julkaisun yhteydessä juuri koskaan tarkisteta.

Jotta julkisuusperiaatteen muuttumista lihaksi voitaisiin tutkia, on tutkittava ei vain journalismin vaan myös lähteiden käytäntöjä ja lähteiden tuottamia aineistoja, ja suhteutettava ne journalismin käytäntöihin ja tuloksiin. Mielestäni kaikkien journalismista kiinnostuneiden pitäisi olla kiinnostuneita myös tuosta raaka-aineesta, joiden aineksista journalistit tekstinsä rakentavat.

Seuraavassa tarkastelen julkisuusperiaatteen toteutumista EU:n maakuntasarjassa, eli kysymys kuuluu, tuottaako viranomaisten ja toimittajien välinen kanssakäyminen perusteltua tietoa kansalaisia lähellä olevasta päätöksenteosta.

Ensimmäinen este julkisuusperiaatteen toteutumiselle on päätöksenteon epädemokraattinen rakenne. EU-Suomen mediajulkisuudessa tästä demokratiavajeesta on oltu kummallisen hiljaa. On laskettu, että rakennetukiaisia koskeva päätöksenteko tapahtui ensimmäiset viisi jäsenyysvuotta ainakin kahdeksan portaan päässä kansalaisten valvonnasta. Suomessa on menty ikään kuin väärin päin puuhun: ensin on kasvatettu maakuntahallinnon valtaa, ja vasta sen jälkeen on ryhdytty kysymään hyvin varovasti, jos on kysytty ollenkaan, käytetäänkö tuota valtaa demokratian periaatteiden mukaan.

Kovin monimutkainen hallinto tai toimintajärjestelmä ei ole kansalaiskontrollin hallittavissa. Kun päätöksenteko ei ole läpinäkyvää, piilossa tapahtuva toiminta alkaa toimia omilla ehdoillaan. Kaupungeilla huhutaan toki tukiaisten jaon tapahtuvan usein sulle-mulle- eli hyväveliperiaatteella. Nämä piikit syövät maakuntahallinnon uskottavuutta yleisön silmissä, mutta niin kauan kuin viranomaiskoneiston ei tarvitse saada toiminnalleen maakuntakansalta valtuutusta, sillä ei ole oikeastaan merkitystä. Kansallinen maakuntahallinto pystyy ainakin vielä vuosituhannen alussa elämään rauhassa omaa elämäänsä suppeankin eliitin ehdoilla.

Suomalaisen tukihallinnon demokraattisuutta ja avoimuutta voi verrata hyvin EU:n hallintokoneiston julkisuuteen: kumpikin on toiminut viranomaisten harkinnanvaraisuuden periaatteella, siten, että päätöksentekokoneisto on itse pitkälle määritellyt oman julkisuutensa rajat. Julkisuusperiaatteen jääminen torsoksi EU-rahojen kylvöalueilla on sitäkin nolompaa, kun Suomi on koko jäsenyyden ajan vaatinut unionin hallintokulttuurin rakenteiden uudistamista ja avoimuuden lisäämistä; olemme esiintyneet EU:ssa avoimuuden mallimaana. Näyttää kuitenkin siltä, että oma takapiha, maakuntahallinto on jäänyt siivoamatta.

Hallinnon epädemokraattisuuden ohella toinen tämän päätöksenteon tason keskeinen ongelma on liikesalaisuuden ahdas tulkinta. Yritystukia jakava kauppa- ja teollisuusministeriö lähtee siitä, että avoimuus vaarantaa yritysten toiminnan tehokkuuden ja kilpailuedun. Tämä salassapitoperiaate on johtanut siihen, että kukaan ulkopuolinen ei pysty arvioimaan tuloksia, tai edes sitä, kuinka tehokasta hallinnon toiminta on silloin, kun verovaroin kerättyjä rahoja ilmoitetaan käytettävän yhteiseksi hyväksi.

Tässä suhteessa suomalainen hallinto on paavillisempi kuin EU-paavi itse. Paradoksaalista on se, että iso paha komissio on joutunut patistamaan suomalaisia virkamiehiä väljentämään liikesalaisuuden rajoja. EU haluaa valvoa ja tietää, mitä jäsenmailta saaduilla rahoilla tehdään. Yksin se ei siihen kykene, joten sille on tärkeää sekä viranomaisten välinen että yleisöön päin suuntautuva julkisuus, ainakin jollekin asteelle saakka. Unionin legitimiteetin, uskottavuuden kannalta on tärkeää, että edes näyttää siltä, että sen jakamista rahoista käydään aitoa kilpailua.

Toisaalta, jos on päätöksentekojärjestelmässä rakenteellisia, järjestelmän monimutkaisuudesta ja kankeudesta johtuvia ongelmia, on niitä myös toimitusorganisaatioissa. Kun EU:n myötä aluekehitysvaltaa saanut maakuntaliitto jakaa rahaa, siitä kirjoittavat kotimaantoimittajat, ja kun sitä jakaa yritystukia jakava KTM, siitä kirjoittavat taloustoimittajat. Toimituksellinen differentioituminen noudattaa samaa perinteistä osastojakoa joka on muotoutunut ennen EU-jäsenyyttä syntyneessä kulttuurissa, vaikka julkisen hallinnon eri lohkojen pakollisen tai vapaaehtoisen yhteistyön lisääntymisen myötä rajat menevät ristiin ja päällekkäin. Näin kokonaisnäkemys, monimutkaisen päätöksentekoprosessin hallinta sekä syvyys- että leveyssuunnassa jää medialta puuttumaan. Myös se jää näkemättä, että eri ministeriöt ja niiden alaisuudessa toimivat alueviranomaiset noudattavat erilaisia julkisuusperiaatteita.

Kun päätöksenteko ei ole lähtökohdiltaan julkista, toimittajan pitäisi käyttää julkisuusperiaatetta aktiivisesti työvälineenä päätöksenteon läpinäkymättömien rakenteiden purkamiseksi. Aktiivisen, toimittajalähtöisen toiminnan ensimmäinen edellytys on tieto julkisen ja salaisen rajoista, toinen edellytys tieto päätöksenteon mekanismeista. Julkisuusperiaate on mahdollisuus, joka on jäänyt mahdollisuudeksi: se ei ole institutionalisoitunut toimittajan työvälineeksi. Toimittajilta puuttuu näin välttämätön esiymmärrys, kyky purkaa monimutkaisia päätöksenteon prosesseja. Jos esiymmärrys olisi, sen pohjalta olisi mahdollisuus tarkastella sitä tietoa, jota hallintokoneisto tuottaa julkaistavaksi, ja etsiä sille tiedolle vaihtoehtoja.

Monet viranomaiset piileskelevät yhä mieluummiin pykälien ahtaiden tulkintojen takana kuin miettivät sitä, miten kansalaiset saisivat tietoa heidän toiminnastaan. Myös toimittajat vetoavat usein rakenteiden asettamiin esteisiin, vaikka pitävätkin vallanpitäjien vahtimista yhtenä tärkeimmistä ammatillisista velvollisuuksistaan. Sama mitä Jukka-Pekka Takala ja Timo Konstari kirjoittavat tutkijoista, pätee myös mediaan:

”Joku tyytyy siihen tietoon mitä saa, eikä osaa tai uskalla vaatia enempää. Joku toinen taas tuntee salassapitoa koskevan käytännön ja säännökset riittävän tarkkaan asettaakseen itselleen vain helppoja tehtäviä, eikä siksi törmää salaisuuksien muuriin. Kolmannet käyvät ankariakin kamppailuja saadakseen tärkeiksi kokemiaan tietoja. Neljännet saattavat saada tietoja joita muut eivät saa, mutta eivät osaa tai halua tehdä niiden pohjalta ainakaan yleisesti kiinnostavia tutkimuksia.”

Kävin tutkimustani varten läpi satoja EU-rahojen jakoa ja käyttöä koskevia maakuntalehtien juttuja. Vain yhdessä ainoassa tapauksessa toimittaja näytti lopputuloksen perusteella käyneen näitä "ankariakin kamppailuja" saadakseen haluamiaan tietoja. Tämä yksinäinen mohikaani, journalistinen toisinajattelija käytti ensiksikin mediajulkisuutta painostaakseen viranomaista luovuttamaan julkiset tiedot ja tämän jälkeen yhdisteli julkisia tietoja keskenään niin että sirpaletieto sai uuden ulottuvuuden: markkinataloudessa yhteiskunnan tukia menee kannattaville yrityksille.

Näin haastattelemani KTM:n virkamies puolestaan näki tällaisen toimittaja-aktivismin:

"Yksi toimittaja suorastaan uhkaili. Ei riitä, että toimittaja itse penkoisi vaan pitää teettää virkamiehellä töitä. Kysymys on siitä, miten tiedotusvälineet voivat omien tarkoitusperiensä mukaisesti saada tiedot niin kuin itse haluavat. "

Useimmiten aloite (positiiviselle) jutunteolle tulee kuitenkin viranomaiselta, jolloin lähde tavoittelee ja usein saakin sellaista julkisuutta, jolla ei ole tekemistä julkisen vallan toiminnan läpinäkyvyyden lisäämisen vaan sen omaa toimintaa pönkittävän PR-julkisuuden kanssa. Tämä taas on johtanut usein siihen, että journalismin huomio kiinnittyy hallinnon sisäisiin ongelmiin ja sen jakamiin rahamääriin, ei siihen millä perusteilla päätökset on tehty, mistä luvut ja muut tiedot ovat peräisin, mitä rahoilla on saatu aikaan jne. Julkisuus on PR-julkisuutta lähteen ehdoilla, ei läpinäkyvyyttä.

Tällainen epäkriittisyys ei tulisi kuuloonkaan silloin kun maakuntalehdet raportoivat kunnallisesta päätöksenteosta. Kaupunginjohtajaa voidaan hyväksytysti arvostella kovinkin sanoin, mutta maakuntajohtajaa tai työvoima- ja elinkeinokeskuksen johtajaa ei, koska he ovat kansanvaltaisen valvonnan ja siten myös journalismin ulottumattomissa. Byrokratian valta on kasvanut maakunnissa aluekehittämisvastuun ja siihen sitoutuneiden miljardien myötä, mutta journalismi ei ole pysynyt sen vallan vahtimisen perässä.

Auktoriteettiusko, tottelevaisuus, voi olla seurausta lähteiden toimittajiin kohdistamasta odotuksesta. Vaikka julkisuusperiaate hyväksytään, viranomainen edellyttää, että periaatetta ei saa käyttää väärin. Viranomaisten mielestä toimittajien tehtävä on tiedottaa ja seurata päätöksentekoa ja tuloksia, ei ottaa osaa prosessiin valvomalla sitä.

Tällaiset käsitykset toimittajan ”tiedottamisvelvollisuudesta ja ”seurantavelvollisuudesta” ovat iskostuneet ilmeisen syvälle suomalaiseen hallintoon ja myös sen huipulle. Kun eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen antoi syyskuussa 1999 porttikiellon MTV:n toimittajalle - syynä salaisiksi määriteltyjen huippukokousasiakirjojen julkistaminen - hän perusteli päätöstä sillä, että ”kun eduskunnassa tehdään päätöksiä, toimittajan rooli on selostava eikä prosessiin puuttuva ”. Lausunto on tulkittavissa niin, että asioista kerrotaan vasta sitten kun niistä on päätetty, joilloin niistä on myöhäistä keskustella ja vaikuttaa. Toinen huolestuttava ulottuvuus on tässä tapauksessa se, että lakeja säätävän elimen juristi-pääsihteeri ei tuntenut sen paremmin kansallisia kuin EU:nkaan asiakirjoja koskevia julkisuusmääräyksiä.

Monet virkamiehet ovat tunteneet julkisuusnormit niin huonosti, että he uskovat ilmeisen vilpittömästi vaitiolo- ja tiedottamisvelvollisuuden koskevan myös toimittajia.

Edellä olen puhunut julkisuuskäytäntöjen esteistä. Lopuksi lähestyn kohdettani rakentavasti, pohdin sitä, mitkä ovat journalismin mahdollisuudet.

Paitsi viranomaistoiminnan rajoja toimittajien pitäisi pystyä rikkomaan omia rajojaan käyttämällä tutkittua tietoa, jota varsinkin hallinnosta tuotetaan jatkuvasti. Tai jos sitä ei ole saatavilla, kyetä ja ennättää yhdistellä eri lähteitä. Lähdekritiikin vaatimus koskee kaikkea tätä tietoa, mutta vaihtoehtoisten lähteiden kautta syntyy aina jännittävämpää journalismia. Lähtökohtana voi pitää sitä, että jo rutiinilähteiden erimielisyyksien tai edes erilaisten näkemysten tunteminen ja niihin tarttuminen antavat journalisteille liikkumatilaa. Itse asiassa vain näiden rutiinilähteitä koskevan ’esitiedon’ kautta kulkee polku vaihtoehtoisiin lähteisiin ja kokonaisuuden ymmärtämiseen.

Journalisteilla on tiedonhankinnassa halutessaan käsissään painostuskeino, jota ei ole kellään muulla, ja se on julkisuus. Otan esimerkin. Ohjelmia ja hankkeita arvioivat yliopistojen tutkijat eivät ole pyynnöistään huolimatta saaneet käyttöönsä edes kaikkia rakennerahastohallinnon julkisia tietoja, vaikka tietoja on pyydetty luottamuksellisina. Tutkijat ovat tyytyneet tähän. Sen sijaan toimittajat ovat onnistuneet saamaan haltuunsa sellaista tietoa, jota tutkijoille ei viitsitä luovuttaa.

Päätöksenteon ja myös EU-tukihallinnon sisällä käydään jatkuvaa kilpailua vallasta, ja tässä eliittien kilpailuttamisessa saattaa olla journalismin paikka. Demokraattisen valvonnan kannalta on kiinnostavaa, jos tiedotusvälineistä muodostuu risteyspaikka, jossa eri viranomaiset kertovat avoimesti tai vuotavat asioita, joita samassa hallinnossa toimivat viranomaiset salaavat toisiltaan. Journalismi voi kääntää tilanteen mahdollisuudeksi. EU-Suomen alue-eliitti näyttää informaation tarjonnan perusteella olevan hyvin riippuvainen mediajulkisuudesta, ja siinä tilanteessa journalisteilla on varaa ja suorastaan velvollisuus haastaa ja nostaa keskusteluun myös tämän tarjonnan taustalla olevan vallankäytön ja tiedon perusteita, varsinkin tässä tilanteessa, kun alueellista päätöksentekovaltaa lisätään koko ajan.

Tähän saakka kansalaiskeskustelu EU-jäsenmaksurahojen käytöstä on jäänyt vähäiseksi, koska media ei ole juuri tarjonnut siitä tietoa, jossa olisi ollut aineksia keskusteluun. Laajemmin, yhteiskunnallisesta näkökulmasta katsottuna läpinäkyvyyden lisääminen on itse asiassa kaikkien osapuolten, niin päättäjien, median kuin kansalaistenkin etu. Kun päätöksenteko on avointa, pelättyä ja kirottua byrokraattista valvontaa voidaan vähentää. Kun kansalaiset voivat itse - median avulla - valvoa päätöksentekokoneiston toimintaa, hallinnoinnista säästyvät verovarat voidaan käyttää – vaikkapa työpaikkojen ja hyvinvoinnin luomiseen, siis siihen, minkä pitäisi olla EU-rahojen keskeinen maali.